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Il nuovo palcoscenico della crisi

Dott. Paolo Canaparo

03 Maggio 2013

La Corte costituzionale portoghese, con una sentenza dello scorso 5 aprile, ha smentito il Governo sulle politiche di austerity. I giudici costituzionali lusitani, infatti, hanno bocciato quattro delle nuove misure previste dal Governo in ottemperanza al programma di risanamento concordato con l’Unione europea e con il Fondo monetario internazionale. La Corte ha, tra le altre, cassato la misura di riduzione dei salari (attraverso la sospensione della 14esima) per i soli dipendenti pubblici. E non basta obiettare che il Governo è il «datore di lavoro» e, se c'è la crisi, può tagliare come farebbe qualsiasi privato. Per i giudici, il Governo è portatore di interessi generali e una siffatta misura introduce l'equivalente di una nuova tassa di cui non è gravato un analogo dipendente se lavora per un privato. La lesione dei principi di «eguaglianza ed equità» è stata sanzionata, con il risultato che si è aperto un buco nel bilancio dello Stato portoghese, stimato in almeno 1,3 miliardi di euro, che ha costretto il Governo lusitano ad assumere nuove misure di risparmio.

Quello del Portogallo non è il primo caso in cui il potere giudiziario costringe a cambiare le misure di austerità ma è senz’altro il più eclatante. La vicenda porta al cuore della questione sociale dei nostri tempi ed insegna a tutti i Paesi impegnati nel difficile percorso di risanamento, come l’Italia. Il palcoscenico della crisi (anzi delle crisi) si affolla ora, oltre che dei governi, parlamenti, e organismi internazionali a cominciare dalla c.d. troika (Banca centrale europea, Fondo monetario, Commissione UE), anche delle Corte costituzionali. Dal 1 gennaio 2014 entrerà in vigore nel nostro Paese la riforma della Carta costituzionale (legge costituzionale n. 1/2012) che ha introdotto il principio del pareggio strutturale di bilancio. La modifica testuale dell’articolo 81 mira ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese delle amministrazioni pubbliche tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento é consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al solo verificarsi di eventi eccezionali (crisi, recessioni globali).

Il principio del pareggio entrerà così espressamente tra i parametri di giudizio della nostra Corte costituzionale e nel novero delle analisi del Presidente della Repubblica in fase di promulgazione delle leggi. Potrà favorire l'indispensabile necessità di garantire una finanza pubblica in equilibrio e un debito sostenibile. Ma al contempo, siccome i diritti sociali e di libertà comportano oneri per la finanza pubblica, sarà sicuramente foriero di nuovi conflitti tra diritti, tutti costituzionalmente garantiti. La Corte costituzionale ha, d’altronde, avuto modo in più occasioni di tracciare un equilibrio sottile fra la garanzia dei diritti sociali “a prestazione” e le esigenze economico-finanziarie e di bilancio, nel momento in cui è stata chiamata a confrontarsi con le peculiarità specifiche dei diritti condizionati e del conseguente problematico rapporto con il principio di equilibrio finanziario desumibile dalla vecchia formulazione dell’articolo 81 della Costituzione. La ricerca di questo delicato equilibrio sarà sicuramente influenzata dalla richiamata riforma costituzionale che determinerà una revisione della tutela effettiva dei diritti sociali sia a livello statale, sia a livello locale. Si tratterà di verificare l’incidenza che la nuova formulazione dell’articolo 81 avrà sulla giurisprudenza della Corte costituzionale in sede di necessaria ponderazione e bilanciamento tra attuazione dei diritti stessi e imprescindibili esigenze di salvaguardia dei vincoli di bilancio. Quello che poi, in ultima analisi, la Consulta ha fatto, a partire dalla fine degli anni ‘70, statuendo a più riprese che l’attuazione dei diritti sociali derivativi è condizionata dalla necessaria gradualità e dalla ragionevole ponderazione degli altri interessi costituzionalmente garantiti, senza comunque, rimettere in discussione quell’importante riconoscimento tributato dalla giurisprudenza costituzionale ai diritti sociali, secondo il quale anche i diritti sociali condizionati, al pari di tutti gli altri diritti costituzionalmente riconosciuti, sono valori costituzionali primari, che, in quanto tali, assurgono al rango di diritti inviolabili.

Ma sul palcoscenico della crisi salirà con poteri ancor più pervasivi l’Unione europea e, in particolare, la Commissione europea. L’ordinamento comunitario ha imposto sempre maggiori vincoli alle politiche economiche dei Paesi membri ed in tal senso ha rafforzato il ruolo di vigilanza della Commissione europea sugli equilibri finanziari. La cessione di sovranità nazionale che ne è seguita è ora accentuata dal c.d. Two pack, il pacchetto normativo composto da due regolamenti comunitari volti a rafforzare il coordinamento delle politiche fiscali dei paesi dell’Eurozona, approvati recentemente dal Parlamento europeo riunito a Strasburgo che, dopo le ulteriori fasi di approvazione, entreranno automaticamente in vigore in modo vincolante per i Paesi dell'Eurozona già dalla prossima sessione di bilancio nazionale. Si tratta del completamento naturale del lungo processo di integrazione economica iniziato con il Semestre europeo e che attraverso il nuovo Patto di stabilità (Fiscal compact) e il precedente c.d. Six pack cerca di coordinare l’andamento economico dell’intera eurozona per evitare cortocircuiti come quello greco e, in misura minore, irlandese e portoghese. In buona sostanza, con il c.d. Two pack il controllo da parte della Commissione europea è esteso a tutto l’arco dell’anno, con poteri stringenti sulla definizione dei contenuti delle leggi di bilancio dei singoli Paesi. Le nuove misure obbligheranno, infatti, i singoli governi nazionali a presentare alla Commissione Europea, entro il 15 ottobre di ciascun anno e prima dell’approvazione da parte dei singoli parlamenti nazionali, le rispettive manovre di finanza pubblica al fine di consentire di verificare il rispetto degli impegni presi con le autorità europee nei primi sei mesi dell’anno. A quel punto ed alla luce dei conti presentati, la Commissione potrà decidere, volta per volta, di cassare interi punti delle manovre finanziarie chiedendo mutamenti anche radicali, in modo da “armonizzare” la politica economica dell’intera zona euro. Nel caso in cui il Paese dovesse disattendere le raccomandazioni, oltre a subire azioni legali, potrà incorrere in procedure per deficit eccessivo e nel caso anche in sanzioni economiche. Inoltre, sempre la Commissione Europea potrà mettere sotto stretta sorveglianza i Paesi “minacciati da difficoltà finanziarie”, obbligando i Governi a colmare e redimere le cause strutturali, sottoponendo il proprio operato a controlli trimestrali stringenti da parte di una task force dedicata. E qui, la mente tende subito ad evocare quanto è accaduto in Grecia in questi 3 anni, ma non solo.

Con l’introduzione del vincolo costituzionale del pareggio di bilancio e l’adozione del c.d. Two Pack siamo arrivati ad uno snodo fondamentale per la conduzione delle politiche finanziarie nazionali e i rapporti tra Governi e Unione europea. Ben poco pubblicizzato dalle autorità ai vertici dell’Unione, dai singoli Governi e dalla stessa stampa, e per questo passato quasi inosservato all’opinione pubblica europea, il nuovo contesto europeo rappresenta il prezzo politico più alto pagato dagli Stati membri in termini di perdita della propria sovranità nazionale; ciò mentre l’introduzione del vincolo costituzionale del pareggio di bilancio rappresenta lo spartiacque per nuove politiche economiche e sociali che dovranno necessariamente revisione dei confini stessi dell’intervento pubblico. La sfida è ora evitare che possa rafforzarsi un protagonista del palcoscenico della crisi sempre più evocato: quell’euroscetticismo destinato ad alimentare una spinta centrifuga per l’effetto di vincoli comunitari non condivisi, percepiti come meramente etero-imposti, che rischiano di mettere in pericolo la coesione sociale degli Stati membri e di determinare ulteriori fratture, più o meno latenti, tra i c.d. Stati core dell’Unione (vedi Paesi del Nord Europa) e gli altri Stati membri più “sensibili” ad un allentamento delle politiche di rigore. In “mezzo” la Commissione europea, destinata a trovare sempre maggiori difficoltà nella sua azione in ragione del suo deficit di legittimazione democratica.