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Le conclusioni del Consiglio europeo di marzo

Renato Loiero

02 Aprile 2013

Il Consiglio europeo tenutosi a metà marzo scorso ha rappresentato uno snodo centrale nell'attuazione del nuovo percorso meglio noto "Semestre europeo", finalizzato a dare una più incisiva guida strategica all'azione di  politica economica europea nell'ambito degli obiettivi della Strategia "Europa 2020" per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. La strategia, giova rammentarlo, mira a far conseguire all'Unione entro la fine del decennio  cinque obiettivi in tema di occupazione, istruzione, ricerca e innovazione, integrazione sociale, riduzione della povertà, clima e l'energia.

In questo ambito l'UE ha individuato sette iniziative prioritarie su cui dovrebbero concentrarsi gli sforzi congiunti dell'Unione e degli Stati membri: innovazione, economia digitale, occupazione, giovani, politica industriale, lotta alla povertà, uso efficiente delle risorse.

Il "Semestre europeo" invece, congegnato come un periodo durante il quale la Commissione Europea valuterà la coerenza reciproca dei diversi programmi economici nazionali, si prefigge in particolare di effettuare un'analisi dettagliata dei programmi di riforme strutturali ed economiche di ciascun paese dell'UE, che si concluda con l'adozione di raccomandazioni, anch'esse per Stato membro, valide per i successivi 12-18 mesi.

Esso si configura come un ciclo di procedure definite temporalmente in modo tale da assicurare un coordinamento ex-ante ed una più adeguata sorveglianza delle politiche economiche e di bilancio nell’Eurozona e nell’UE a 27 da parte del Consiglio Europeo, su impulso della Commissione.

La ratio è quella di favorire una più incisiva guida politica e strategica da parte delle autorità europee nel periodo in cui le politiche e le decisioni di bilancio sono ancora in una fase di programmazione.

Ai singoli Stati membri viene anche richiesto l'aggiornamento dei programmi di stabilità e di convergenza preferibilmente intorno alla metà di aprile e in ogni caso entro la fine di aprile.

Gli Stati membri sono tenuti a tener conto delle raccomandazioni del Consiglio Europeo, in particolare nella fase della redazione dei bilanci, coinvolgendo adeguatamente il Parlamento. Esso richiede inoltre che le procedure nazionali di bilancio siano tali da risultare complementari rispetto al Patto di stabilità e crescita.

Il semestre europeo ha la tempistica indicata di seguito:

• gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’indagine annuale sulla crescita;

• febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri;

• metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

• inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;

• giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e Affari Sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno;

• seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

L’avvio a regime della nuova governance dei conti pubblici in ambito UE incide quindi considerevolmente sul ciclo degli strumenti di programmazione e di bilancio. Esso ha imposto, in particolare la anticipazione al mese di aprile della presentazione del Programma di Stabilità (PS) e del Piano Nazionale di Riforma (PNR), innovazione intrododorra con la legge n. 39 del 2011.

Il Semestre europeo 2012-2013 è stato inaugurato il 28 novembre 2012 dalla Comunicazione della Commissione "Analisi annuale della crescita 2013", accompagnata da un "Progetto di relazione comune sull'occupazione", da una "Relazione sul meccanismo di allerta per la prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici" e da una "Relazione sullo stato di integrazione del mercato unico".

Il quadro delineato nell'Analisi annuale della crescita e nei documenti allegati, e sostanzialmente confermato dalle previsioni economiche di febbraio della Commissione europea, rileva il permanere di una situazione economica molto fragile, con un'ulteriore contrazione del PIL dello 0,3% nell'UE e dello 0,4% nella zona euro. Appare pertanto improbabile che l'UE possa colmare il ritardo già accumulato nella roadmap che dovrebbe portare al conseguimento degli obiettivi di Europa 2020, ed è necessario porre in essere una serie di iniziative per far fronte alle gravi conseguenze sociali della crisi (in primis, l'ulteriore incremento del tasso di disoccupazione verificatosi nel 2012, con due milioni in più di cittadini europei senza lavoro e una percentuale globale del 10,6% nell'Unione e dell'11,6% nella zona euro).

Le proposte formulate dalla Commissione individuano cinque priorità: portare avanti un risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita; ripristinare la normale erogazione di prestiti all'economia; promuovere la crescita e la competitività nell'immediato e per il futuro; lottare contro la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi; modernizzare la pubblica amministrazione.

Il Consiglio europeo del 14 e 15 marzo ha fatto proprie le valutazioni della Commissione, al termine di un ampio dibattito incentrato soprattutto sulle modalità per rilanciare gli obiettivi e le linee d'azione della Strategia Europa 2020 senza inficiare i vincoli di bilancio degli Stati membri, come delineati nel Patto di stabilità. Il dibattito ha preso le mosse da una distinzione di posizioni tra gli Stati membri (tra cui Italia, Francia e Spagna) favorevoli a svincolare dagli obiettivi di risanamento del bilancio talune linee d'azione - da individuare al termine di una riflessione comune - in grado di rilanciare la crescita e di creare nuova occupazione (cd. Golden Rule), e quelli (tra cui Germania, Regno Unito e paesi scandinavi) che vedono nel pieno rispetto dei vincoli di bilancio una condicio sine qua non per la ripresa e soprattutto per la stabilità economica dell'Unione.

Il punto più complesso delle conclusioni del Consiglio europeo è stato quello relativo alla nozione di un "risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita", sulla quale si è raggiunta una formula di compromesso di non facile interpretazione.

In particolare, il punto 4 delle conclusioni recita: "Il Consiglio europeo ricorda che, nel pieno rispetto del patto di stabilità e crescita, le possibilità offerte dal quadro di bilancio esistente dell'UE per equilibrare la necessità di investimenti pubblici produttivi con gli obiettivi della disciplina di bilancio potranno essere sfruttate nel braccio preventivo del patto stesso". Poiché per "braccio preventivo" si intende la procedura, interna al semestre, in base alla quale tutti gli Stati membri sono tenuti a presentare entro aprile (all'indomani, dunque, del Consiglio europeo di marzo) i loro programmi di stabilità e di convergenza, sottoponendoli al vaglio della Commissione, le conclusioni del Consiglio europeo sembrano suggerire la possibilità per gli Stati stessi che possano contare su un deficit annuo inferiore al 3%, di sfruttare a pieno i margini previsti dal Patto di stabilità, includendo all'interno dei loro documenti di programmazione misure a breve termine e interventi pubblici a favore della crescita e potendo contare, in presenza di un impegno virtuoso verso la stabilità di bilancio, su una valutazione maggiormente flessibile e "benevola" da parte della Commissione, all'atto di formulare le proprie raccomandazioni.

Per quanto concerne la crescita e l'occupazione, le conclusioni del Consiglio europeo si concentrano in particolare su tre ambiti considerati della massima importanza: l'iniziativa a favore della disoccupazione giovanile, verso la quale sono state convogliate rilevanti risorse inutilizzate e provenienti dai fondi strutturali, e che dovrebbe decollare dal gennaio 2014; la conclusione rapida dei lavori su tutte le proposte legislative connesse all'Atto per il mercato unico I (direttive contabili, qualifiche professionali, appalti pubblici, distacco dei lavoratori, firma elettronica); la riduzione degli oneri amministrativi per le imprese attraverso la regolamentazione intelligente.

Il semestre europeo proseguirà, nel mese di aprile, con la presentazione da parte dei Governi degli Stati membri dei programmi di stabilità o di convergenza e dei programmi nazionali di riforma