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La ulteriore riforma dei meccanismi della governance finanziaria dell'area Euro

Prof. Renato Loiero

07 Dicembre 2011

 

Un primo esame comparato delle bozze dei Regolamenti comparati approvati sul monitoraggio delle politiche di bilancio, al fine di evitare disavanzi "eccessivi", e sulla sorveglianza "rafforzata" delle politiche  economiche e di bilancio  per i paesi UE a rischio di instabilità finanziaria consente di formulare alcune considerazioni preliminari sul ruolo affidato ai Parlamenti nazionali.

Le vicende finanziarie recenti dell'euro hanno reso chiaro a tutti la forte interconnessione delle economie e dei successi all'interno di un'Unione altamente integrata, e a maggior ragione un'Unione monetaria. Rendendone altresì evidenti i rischi per la stabilità monetaria della moneta unica, allorché la politica economica non risulti coordinata da procedure e meccanismi rinforzati di coordinamento tra i vari paesi.

Nonostante la UE disponga di un certo numero di strumenti di coordinamento delle politiche economiche, la crisi finanziaria ha tuttavia dimostrato che essi non sono stati usati compiutamente e che il sistema di governance attuale presenta nondimeno indubbie carenze.

L'UE ha chiaramente bisogno di una sorveglianza macroeconomica rafforzata a livello dei singoli paesi, che integri tutti i pertinenti settori della politica economica.

E' ormai chiaro che gli squilibri macroeconomici devono essere affrontati nel contesto della politica di bilancio e delle riforme strutturali attuate per stimolare la crescita ma l'obiettivo più ad ampio spettro è quello di garantire la stabilità macroeconomica, di impedire la comparsa di squilibri pregiudizievoli e di creare un contesto macroeconomico generale favorevole ad una crescita dinamica e sostenibile.

In tal senso, per quanto concerne l'adeguamento dei meccanismi di governance della finanza pubblica, nell'ultima riunione del 23 novembre la Commissione UE ha reso pubblica la proposta di Regolamento (UE) contenente le "disposizioni comuni  volte al controllo e la valutazione dei programmi di bilancio ai fini dell'assicurazione della correzione del deficit eccessivo degli stati membri nell'euro zona".

Nel contempo, sul versante della stabilizzazione finanziaria dai rischi in atto sopratutto per alcuni paesi - dal cui default si avrebbero sensibili ripercussioni sulla tenuta dell'intera area euro - la Commissione UE ha reso pubblica la proposta di Regolamento (UE) contenente le "disposizioni comuni  volte  al rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli stati membri che vivono o sono minacciati da gravi difficoltà circa la loro stabilità finanziaria nell'euro zona".

I due protocolli presentano numerosi punti di contatto, che vale la pena di esaminare, in particolare, in relazione al coinvolgimento dei parlamenti nazionali nella notifica delle varie fasi delle rispettive procedure.

Il capitolo I della nuova disciplina per il controllo e a valutazione dei programmi di bilancio,  riferisce che la proposta  è  mirata  al completamento della procedura per la correzione di un deficit  eccessivo di bilancio per uno Stato,  per un controllo più coordinato possibile delle politiche di bilancio  degli stati membri  della UE a fronte dell'attivazione di una procedura di deficit  eccessivo, per assicurarne la correzione (articolo 1, lettera c).

D'altro canto, circa il protocollo sulla stabilità finanziaria, il relativo Regolamento precisa  invece  che le disposizioni  ivi contenute sono volte al rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli stati membri della UE, che siano incorsi o siano minacciati per le gravi difficoltà riguardo alla loro stabilità finanziaria e/o ai fini dell'accesso ai  previsti canali di sostegno finanziario.

Emerge, in tutta la sua evidenza,  la finalizzazione delle misure all'introduzione di meccanismi di governo coordinato, e concertato, con le autorità UE, sia della finanzi pubblica, sia delle politiche economiche più in generale, limitatamente a quei paesi che si trovino a fronte di una grave crisi finanziaria, anche con riferimento alla solvibilità del proprio sistema bancario.

E' chiaro che l'adozione dei detti strumenti di coordinamento, se per la finanza pubblica si incardinano a pieno titolo nei due Regolamenti (UE) 1466 e 1467 del 1997 sul PSC, sia pure alla luce degli indirizzi assunti per il cd."semestre europeo", stabilizzandone e rafforzandone gli istituti di regolazione, costituiscono una assoluta novità, invece, per quanto concerne il controllo e il monitoraggio della delle azioni di politica economica in generale.

Ne consegue che il diretto coinvolgimento degli organi  rappresentativi, sul piano comunitario come su quello nazionale, rientrano a pieno titolo quali attori direttamente coinvolti nei  nuovi meccanismi  procedurali.

In particolare,  quanto al Parlamento nazionale, la rinnovata procedura di controllo e valutazione dei programmi di bilancio prevede, all'articolo 6, comma 2, che il parere della Commissione UE formulata in merito al programma di bilancio per l'anno successivo, nella sua versione iniziale, il cui termine di presentazione è indicato nel 15 aprile di ogni anno,  dovrà essere notificato - su sua richiesta però- anche al Parlamento nazionale del paese membro interessato.

In termini essenzialmente analoghi, l'articolo 8, comma 2,   reca l'obbligo di notifica ai Parlamenti nazionali della raccomandazione, formulata dalla Commissione UE al paese membro, i cui programmi di bilancio non risultino conformi agli indirizzi prescritti onde evitare la formazione di disavanzi eccessivi, sia pure sempre su espressa richiesta di quest'ultimo.

L'assetto che emerge nell'impianto dei nuovi meccanismi della governance delle politiche di bilancio e della finanza pubblica, rende evidente il grado di "avanzamento" nell'integrazione sovranazionale già maturato da quest'ultima; che peraltro trova raccordi, diretti e cogenti, anche nella disciplina del trattato di Lisbona  in cui sono iscritti in contorni del PSC.

Per contro, per quanto riguarda la bozza di Regolamento concernente la stabilità finanziaria tout court,  essa appare ancora caratterizzata da un  certo approccio "intergovernativo" , in cui alla dialettica tra autorità comunitarie e del singolo stato membro (essenzialmente, i Governi), si affianca - comprensibilmente - anche il riferimento e coinvolgimento, in più punti, dei Parlamenti nazionali.

In particolare, l'articolo 3, comma 6, lettera b), del protocollo dedicato alla sorveglianza "rafforzata" delle politiche economiche dei paesi incorsi o a "rischio" di una instabilità finanziaria, prevede infatti che  la raccomandazione, adottata ai sensi del comma 5 del medesimo articolo - nell'eventualità, in seguito alle "missioni" effettuate dalla Commissione UE, vengano richieste specifiche misure di politica economica ad un paese membro al fine di preservarne la stabilità finanziaria - "possa" essere seguita da un invito al Parlamento dello Stato membro responsabile, di recarsi a Bruxelles per partecipare ad uno "scambio d'idee". Trattasi, come è di tutta evidenza, di "mera" eventualità.

Parimenti, all'articolo 6, comma 8, relativamente alle procedure di verifica e controllo del programma di politica economica del paese membro a rischio di instabilità finanziaria, si stabilisce che i rappresentanti della Commissione UE "possono" essere invitati dal Parlamento dello stato membro responsabile per partecipare ad uno scambio d'idee sui progressi realizzati all'attuazione del programma di registrazione.

Trattasi, come è di tutta evidenza, di un coinvolgimento ancora limitato, e per giunta contraddistinto da una insostenibile "facoltatività" e accidentalità da parte delle autorità comunitarie, che stride chiaramente con i paradigmi della democraticità degli ordinamenti: che, superfluo sottolinearlo, si incardina essenzialmente negli organi costituzionali deputati all'esercizio della sovranità popolare.

Una ulteriore annotazione sul tema di interesse va anche formulata anche in relazione alla prescrizione riportata all'articolo 4, comma 2, del protocollo sul controllo e valutazione dei programmi di bilancio, laddove si stabilisce che gli stati membri dovranno individuare un consiglio fiscale "indipendente" per il controllo dell'esecuzione delle regole fiscali nazionali.

E' chiaro, in tal senso, che l'indipendenza,  per come si evince chiaramente dal tenore della norma, è da intendere nei confronti delle autorità "fiscali" nazionali, da ritenersi sia gli organi a ciò deputati nell'ambito del Governo (MEF, RGS, DGT etc.) che, implicitamente, riferita  anche alle assemblee legislative.

Si tratta, in definitiva, della riprovata conferma che gli sviluppi in atto nella governance della politica economica in ambito UE tendono a superare definitivamente i meccanismi  classici della democrazia rappresentativa, almeno come tradizionalmente questi sono sino ad oggi stati intesi.