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L'esperienza della spending review nella normativa italiana

Cons.Renato Loiero

13 Settembre 2011

1. Premessa: riforme economiche e valutazione della spesa pubblica.

L’articolo XV della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto 1789 sancisce che: "La società ha il diritto di chiedere conto ad ogni agente pubblico della sua Amministrazione".

A ben vedere, si tratta della finalità principale degli interventi più recenti di riforma della P.A. e il presupposto fondamentale sulla strada della costruzione di un nuovo rapporto tra Amministrazione e cittadino-utente.

A tutto ciò non è certamente estranea "l'infrastruttura contabile" che deve infatti fungere da sfondo a questa fondamentale attività.

A sua volta, la stessa normativa nazionale di contabilità pubblica, nell'ultimo trentennio, con singolare cadenza decennale, è stata interessata da riforme che ne hanno interessato i suoi vari profili, non sempre in coerenza con le esigenze di revisione della spesa.

Difatti, la paradigmatica Legge n. 468 del 1978, un testo che ha costituito fino a pochi mesi or sono la grundnorm dei cultori di contabilità e finanza pubblica, è stata interessata prima dalla riforma di cui alla Legge n. 362 del 1988, alla quale seguì anche l'istituzione, nel 1989, dei Servizi parlamentari del bilancio e poi dalla "miniriforma" di cui alle Leggi n. 94 del 1997 e n. 208 del 1999.

Dal primo gennaio del 2010 è entrato in vigore il testo della Legge n. 196 del 2009, poi modificata dalla Legge n. 39 del 2011.

Nello stesso periodo, e ciò non a caso, il tema della riforma delle regole di contabilità pubblica ha attraversato il dibattito sulla finanza pubblica in maniera carsica, emergendo con impeto come una questione vitale e di sistema nel corso dello svolgimento della sessione di bilancio, per poi perdere di intensità a sessione di bilancio completata.

Molto spesso i dibattiti hanno tratto linfa dalla constatazione delle modalità di conduzione non sempre ordinate della politica di bilancio tra Governo e Parlamento; altre volte dal clima e dal pathos delle discussioni, troppo spesso concentrate solo sul momento allocativo del bilancio e molto meno sulla fase di rendicontazione e verifica di raggiungimento degli obiettivi, espliciti o meno che fossero, delle politiche pubbliche.

La riforma contabile poi va inoltre inserita nel contesto di quelle riforme economiche tese a modernizzare il Paese.

Gli analisti economici unanimemente segnalano infatti come l'Italia abbia urgente bisogno di tornare su di un sentiero di crescita economica prolungata.

In condizioni di pressoché stallo demografico e di debolezza congiunturale dovuta al contesto internazionale incerto, ciò è possibile solo se la produttività, che a sua volta ristagna da molti anni, riprende ad aumentare. Di tale esigenza non può ovviamente prescindere il settore pubblico, che assorbe la metà del prodotto e fornisce al resto dell'economia servizi essenziali.

Nel nostro Paese, i margini per nuovi interventi discrezionali di politica economica sono però assai limitati dal peso del debito pubblico, dalla bassa crescita economica e dai vincoli derivanti dalla partecipazione all'Unione Economica e Monetaria. In questo contesto, risulta fondamentale la capacità del policy-maker di analizzare l'efficacia delle proprie politiche e di valutarne i risultati, indirizzando le risorse verso i settori e gli interventi maggiormente in grado di avere ricadute positive sul sistema economico. Secondo questo approccio "efficientistico", a partire dalle ultime due legislature, gli strumenti generalizzati di controllo della spesa hanno provato a cedere il passo a nuovi strumenti di tipo qualitativo, fondati sulla impostazione di sistemi affidabili di valutazione delle performance delle amministrazioni pubbliche, in grado di migliorare il patrimonio di conoscenza degli organi decisionali e favorire scelte allocative maggiormente consapevoli.

Per un altro verso, è noto che i margini di intervento sulla spesa sono fortemente limitati dalla sua "rigidità", ovvero alla riconducibilità di una notevole parte della spesa complessiva a componenti non comprimibili1. Nella spesa pubblica italiana ciò che appare meno in discussione non è tanto il suo elevato livello (circa il 50 per cento del prodotto interno lordo, leggermente superiore alla media europea), quanto la qualità insufficiente rispetto ai bisogni del Paese.

Riqualificare la spesa è perciò divenuto un imperativo urgente e ineludibile; per lo Stato, ma anche per Regioni, Province e Comuni.

L'attività di analisi e la valutazione della spesa pubblica rappresenta pertanto uno degli elementi centrali nell'impianto legislativo della legge n. 196 del 2009 e rappresenta, in linea con le migliori esperienze internazionali, una delle principali novità con essa introdotte. A questo tema, ed in particolare al rafforzamento dei meccanismi di controllo della spesa, è dedicato il Capo IV della legge, dove sono dettagliati i temi relativi ai controlli di ragioneria e, appunto, all'analisi e valutazione della spesa.2

D'altro canto, le esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa pubblica impongono di concentrare l'attenzione sui risultati, misurati attraverso idonei indicatori, e valutare l'operato del policy maker in base al livello di raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Con la riforma della legge di contabilità, la nuova classificazione funzionale della spesa in base alle missioni ed ai programmi da perseguire ha già infatti prodotto un più efficace orientamento alle politiche pubbliche, anche di settore, ed una maggiore utilizzabilità del bilancio come strumento decisionale. La stessa introduzione di un sistema di indicatori di performance all'interno dei documenti a corredo del bilancio e del rendiconto ha contribuito ad una maggiore trasparenza circa gli obiettivi e le priorità da realizzare, offrendo inoltre, al decisore politico uno strumento efficace per la riprogrammazione delle politiche sulla base degli esiti conseguiti, la valutazione in itinere del loro grado di attuazione, il monitoraggio a posteriori dell'efficacia ed efficienza della spesa.

Sono peraltro noti gli sforzi compiuti negli ultimi anni dalle pubbliche amministrazioni per il potenziamento degli strumenti di ausilio alla decisione politica, sempre più fondati sull'esigenza di contenere la spesa pubblica, in particolare quella ritenuta "improduttiva" e reperire le risorse già all'interno del bilancio, attraverso una rimodulazione degli interventi di spesa.

Va da sé che anche l'attuazione della riclassificazione del bilancio per missioni e programmi rispetto al precedente bilancio amministrativo, rappresenta, ai fini di cui si discorre, un indubbio miglioramento. La nuova articolazione consente infatti di capire meglio come vengono destinate le risorse e come sono stati elaborati per ogni programma alcuni indicatori di performance, al fine di illustrare meglio l'articolazione e gli effetti delle politiche pubbliche operate con il bilancio. L’avvio della spending review e la riclassificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi sono state del resto configurate, fin dall’origine, come due iniziative parallele e tra loro coordinate; la classificazione in senso funzionale del bilancio per programmi di spesa offre infatti una base di partenza essenziale sulla quale costruire un processo di revisione della spesa, evidenziando in modo più chiaro il legame tra risorse, priorità ed obiettivi.3

A tale nuova rappresentazione contabile non ha invece corrisposto un altrettanto efficace mutamento nella impostazione metodologica della costruzione degli stanziamenti di bilancio, nella valutazione e nel controllo della spesa.

Difatti, come segnalato negli stessi rapporti sulla spesa, a partire dai primi anni duemila, l’intervento sulla spesa è avvenuto per una parte significativa attraverso misure che hanno inciso sul suo livello in maniera generalizzata, c.d. “uniforme” 4.

Successivi provvedimenti hanno operato in larga misura attraverso la fissazione di vincoli alla possibilità di impegnare le risorse disponibili ed effettuare i pagamenti o attraverso la riduzione delle dotazioni di bilancio dei Ministeri. Nella pratica, tuttavia, queste misure si sono concentrate su alcuni comparti di spesa. In alcuni casi esse prevedevano interventi limitati nel tempo; in altri, sono state adottate nel corso dell’esercizio, quando la programmazione era ormai stata definita e la gestione si trovava in una fase avanzata. Queste caratteristiche degli interventi - insieme alla mancanza di contestuali disegni di riorganizzazione delle attività e delle strutture finalizzati alla ricerca di una maggiore efficienza produttiva e organizzativa, e senza una preventiva verifica della congruità di medio-lungo termine degli stanziamenti rispetto ai servizi richiesti – rappresentano le principali cause del loro parziale successo. L’approccio adottato implicava che la riconsiderazione della spesa fosse affidata alle Amministrazioni stesse, che avrebbero dovuto cercare al proprio interno le razionalizzazioni necessarie per rispettare i nuovi vincoli di bilancio, individuando meglio le priorità, i segmenti di spesa più efficaci e quelli meno produttivi.

Questa reazione dell’amministrazione non si è tuttavia verificata nella misura attesa. Dall’esigenza di superare questo approccio è derivata la scelta, operata con l'articolo 9 del decreto legge n. 98 del 2011, di affiancare alle misure di contenimento un’attività permanente di analisi della spesa delle Amministrazioni centrali dello Stato che si concentri sugli aspetti strutturali del processo. L’analisi sistematica della spesa richiede infatti un attento esame degli strumenti con cui avvengono le scelte allocative e con cui si effettua la gestione delle risorse.

L’individuazione di sistemi e metodi per la definizione degli obiettivi e la verifica degli indicatori di performance da associare alle politiche pubbliche fornisce infatti lo strumento per favorire il confronto tra i risultati ottenuti e gli obiettivi programmati e, potenzialmente, per innescare un circuito virtuoso da cui far emergere le migliori esperienze ed ovviare al talvolta insufficiente orientamento al risultato da parte delle Amministrazioni.

La spending review, dunque, che ha dato buona prova nelle esperienze di altri paesi, nasce essenzialmente dall’esigenza di superare un approccio puramente incrementale nelle decisioni di allocazione di bilancio, un approccio cioè che si concentra sulle risorse "aggiuntive" e sui nuovi programmi di spesa, trascurando l’analisi della spesa "storica" in essere. D’altro lato è evidente in Italia la necessità di intervenire sulla spesa pubblica con modalità diverse da quelle del passato. Molti dei tagli “facili” di spesa sono infatti stati già effettuati, mentre le misure di riduzione "orizzontale" e talvolta indiscriminata delle risorse a disposizione delle pubbliche amministrazioni mostrano limiti e difficoltà di attuazione. La spending review offre pertanto un insieme di metodologie per riesaminare in modo regolare e sistematico l’insieme dei programmi di spesa in atto, valutarne la loro corrispondenza agli obiettivi originari ed alle nuove priorità nell’azione di Governo, considerare se possa essere migliorata l’efficienza organizzativa e formulare proposte per il miglioramento della qualità dei servizi offerti dallo Stato.

Anche in questo caso si tratta di un tema non nuovo per la elaborazione dottrinale nazionale. Già a partire dagli anni novanta si è avvertita una crescente attenzione per lo sviluppo di sistemi di misurazione della performance e dell’efficienza delle amministrazioni pubbliche5 sulla base della riaffermata importanza di informazioni precise sull’attività svolta dall’amministrazione al fine di consentire di ottimizzare l’organizzazione dell’amministrazione stessa e quindi, in ultima istanza, di migliorare l’attuazione delle politiche e l’erogazione dei servizi pubblici6.

Gran parte degli esperimenti intesi a razionalizzare la gestione della pubblica amministrazione negli stessi anni, in particolare nei paesi anglosassoni, ruotano attorno alla costruzione di sistemi di misurazione e all’integrazione di metodologie di gestione più orientate al risultato, mutuate dal settore privato. La logica di tali sistemi è basata sulla necessità di supplire, all'interno del settore pubblico, alla mancanza degli strumenti di misurazione del “prodotto” e di valutazione dei “risultati” di cui dispongono le aziende private: i prezzi di vendita ed i profitti7.

In questo contesto, a partire dalle ultime due legislature, l'ordinamento giuridico si è così progressivamente arricchito di istituti fondati sulla ricerca di una maggiore "qualità" delle procedure e della legislazione di spesa, in grado di alimentare gli organi decisionali con informazioni sintetiche circa l'efficacia delle politiche poste in essere e favorire una scelta di bilancio più consapevole in ordine agli obiettivi ed agli interventi pubblici da realizzare8. Tra i principali strumenti di recupero della qualità della spesa e dell'efficienza delle amministrazioni va senz'altro annoverato il programma di analisi e valutazione della spesa pubblica, che ha trovato un primo riferimento puntuale nel comma 480 della finanziaria 2007. La disposizione in questione aveva previsto, nell'ambito del rafforzamento dei processi di misurazione delle attività pubbliche e di responsabilizzazione delle amministrazioni competenti e sulla scia di analoghe esperienze internazionali (la "spending review" inglese, seguita anche in Francia con la "revue générale des politiques publiques", oltre a Canada e Nuova Zelanda), la realizzazione di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa pubblica delle amministrazioni centrali dello Stato. Tale programma di analisi, affidato al Ministro dell'economia e delle Finanze, anche avvalendosi della costituenda Commissione tecnica per la finanza pubblica, è stato in una prima fase applicato sperimentalmente su 5 Ministeri (Giustizia, Infrastrutture, Interno, Istruzione e Trasporti, rappresentativi nell'insieme di circa 30% del totale della spesa corrente dello Stato), con l’obiettivo di individuare risorse da destinare a nuove priorità in modo da ottenere un miglioramento dei risultati. Con il comma 67 della finanziaria 2008 il programma straordinario è diventato uno strumento "permanente" di razionalizzazione dei programmi e di riqualificazione della spesa pubblica, sistematicamente integrato nelle procedure amministrativo-contabili ed applicabile alla totalità dei Ministeri.

Il processo di analisi e valutazione della spesa pubblica si propone pertanto di superare alcuni ostacoli strutturali che caratterizzano il processo di spesa e che impediscono il pieno utilizzo del bilancio come strumento di efficiente allocazione e gestione delle risorse pubbliche. In particolare, è noto come l'impostazione del bilancio secondo il modello della "legislazione vigente" determina una scarsa manovrabilità della spesa pubblica, riconducibile in gran parte a componenti non comprimibili che discendono direttamente da una previsione di legge. Tali fattori, unitamente alla generale scarsa crescita della gran parte dei sistemi economici più maturi ed avanzati, riducono i margini di manovra e lasciano scarsa discrezionalità all'operatore pubblico circa la definizione delle opzioni di riallocazione della spesa. Le evidenze fornite dalla Ragioneria generale dello Stato mostrano, in relazione a dati del bilancio di previsione 2009, che oltre il 93% della spesa pubblica è riconducibile ad elementi caratterizzati da un elevato grado di rigidità9. Gli oneri inderogabili, che rappresentano secondo le stime Rgs il 65% della spesa complessiva, derivano da disposizioni di legge che non determinano in modo puntuale l'entità della spesa ma ne definiscono parametri e modalità di computo; si tratta, in sostanza, di spese obbligatorie, la cui quantificazione è definita da obbligazioni contrattuali giuridicamente perfezionate (ad esempio gli stipendi del pubblico impiego). Le spese legislativamente predeterminate (c.d. "fattore legislativo") rappresentano il 28% della spesa complessiva e sono costituite da spese già quantificate dalla legge istitutiva, che ne definisce in modo rigoroso l'entità ed il contenuto.

La rigidità della spesa pubblica postula, pertanto, la necessità di intervenire in modo incisivo sui meccanismi che la determinano e fornendo le informazioni necessarie a rivedere le priorità in ciascun settore in cui si articola l'intervento pubblico. Il processo di analisi della spesa potrebbe, dunque, offrire indicazioni utili per segnalare eventuali attività “improduttive” o inefficienti, portando ad una riconsiderazione degli obiettivi correlati ai programmi di spesa, nonché delle strutture organizzative responsabili del loro conseguimento e delle modalità di erogazione dei servizi. Significativa, al riguardo, appare l'introduzione nell'ordinamento contabile di margini di flessibilità gestionale (cfr. art. 23, comma 3, della nuova legge di contabilità) che conferiscono all'esecutivo la facoltà di rimodulare in via amministrativa le dotazioni finanziarie previste dal bilancio, anche in relazione alle spese classificate come fattore legislativo, a condizione che l'onere non abbia natura obbligatoria e che si mantenga l'invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica.

Il programma di analisi e valutazione della spesa si propone, dunque, come strumento di riqualificazione della spesa pubblica, che dovrebbe consentire nei propositi del legislatore di superare definitivamente la pratica più volte sperimentata in questi ultimi anni dei tagli "orizzontali" e delle limitazioni ex lege alla spesa10.

Si tratta, nello specifico, di meccanismi prevalentemente automatici, introdotti in via normativa primaria a fronte di particolari esigenze di controllo delle dinamiche di spesa, inseriti di regola con legge finanziaria o con altri provvedimenti11.

In molti casi, per far fronte ai fabbisogni delle amministrazioni interessate, è emersa la necessità di integrare con provvedimenti successivi i tagli operati12. L'attività di analisi e valutazione della spesa pubblica, non più generalizzata, svolta all'interno di ogni singola amministrazione ed attuata con cadenza annuale, potrebbe dunque contribuire a superare la sostanziale scarsa efficacia degli strumenti automatici di controllo della spesa attraverso un esame accurato, voce per voce, dei singoli stati di previsione e delle realtà gestionali sottostanti per identificare le spese suscettibili di essere ridotte o eliminate senza eccessivo pregiudizio per le funzioni istituzionali dell'amministrazione.

Passando agli aspetti di più immediata operatività, va sottolineato che il monitoraggio costante dei risultati è anche uno strumento fondamentale di cui deve disporre una organizzazione e chi la dirige affinché si possa avere il controllo costante dello svolgimento dell’attività, particolarmente del progresso dell’attività amministrativa verso il perseguimento degli obiettivi istituzionali e/o le direttive ricevute (c.d. controllo concomitante).

La misurazione dei risultati può essere rivolta: al livello di raggiungimento degli obiettivi di determinati processi; alla produzione diretta di determinati servizi (output); agli effetti (outcome) dei medesimi.

Nel caso del settore pubblico, ed in particolare nelle attività professionali, sono ben note le difficoltà nel misurare le performance amministrative, dovute al fatto che spesso vi sono diversi e contraddittori obiettivi da perseguire, vi sono strumenti di misurazione e valutazione poco affidabili, e si strutturano di conseguenza indicatori di attività che lasciano molto a desiderare. Se da un lato queste complessità indubbiamente esistono, in quanto la misurazione dei risultati nel contesto pubblico è complessa sia per l’immaterialità dei servizi che per la difficoltà di stabilire criteri di valutazione e misurazione condivisi, dall’altro è tuttavia altrettanto evidente che, se non si riesce ad avere sistemi di rilevazione dei risultati delle attività amministrative sufficientemente strutturati, diventa difficile governare organizzazioni complesse secondo principi di buona amministrazione, in quanto semplicemente non si riesce ad avere una conoscenza strutturata e condivisa di quanto prodotto e tutto il governo dell’amministrazione diventa autoreferenziale.

In questo quadro gli obiettivi che le Amministrazioni devono perseguire possono essere sintetizzati nei seguenti punti:

• verifica delle varie tipologie di costo che lo svolgimento del servizio svolto comporta;

• ricerca sui risultati dell’attività svolta, in particolare rilevando l’esito dei servizi in termini di ricaduta per la collettività, tenendo conto di tutti i fattori di efficienza e risparmio che l'Amministrazione è in grado di realizzare;

• ricerca sui margini di miglioramento in presenza di investimenti: obiettivo finalizzato a verificare i termini di possibile crescita del servizio reso a parità di dotazione di personale e di mezzi finanziari.

Occorre ora verificare se e in quale misura gli interventi normativi abbiano corrisposto all'esigenza di impostare un processo sistematico e scientificamente fondato di analisi e valutazione della spesa nell'ambito dell'amministrazione pubblica.

2. La revisione della spesa nella legge di contabilità.

L'articolo 39 della nuova legge di contabilità (Legge n.196 del 2009) colloca organicamente il programma di analisi e valutazione della spesa nel cuore della Legge di contabilità dello Stato. La ratio sottostante è quella del superamento di un approccio incrementale nelle decisioni di finanza pubblica, focalizzando l'attenzione sul complesso della spesa a legislazione vigente, incidendo sulle sue variabili e sulle sue determinanti. L’attività si inserisce così nel processo di allocazione delle risorse e contribuisce all’evoluzione verso una logica di puntuale programmazione dei fabbisogni, in cui le grandezze di bilancio non dipendono dagli stanziamenti dell'anno precedente ma vengono periodicamente riconsiderate al fine di verificarne l’utilità e la permanente validità nel tempo13.

L'utilizzo di un sistema di analisi e valutazione dei risultati conseguiti per accrescere la razionalità allocativa non è un elemento isolato ma rientra in una più ampia strategia di miglioramento delle organizzazioni pubbliche preordinata ad una razionalizzazione delle procedure di spesa e ad un sistema delle decisioni di bilancio sempre più orientato alla valutazione dei risultati delle politiche pubbliche. Tale approccio si discosta dal modello tradizionale di controllo, di natura giuridico-formale e con una scarsa considerazione circa l'efficacia ed i risultati concreti, ed utilizza strumenti propri dell'analisi economica per la verifica dei risultati della gestione delle risorse da parte delle amministrazioni responsabili. Il perseguimento di tale obiettivo deve integrare la necessità, nel medio periodo, di un ripensamento non soltanto dei meccanismi che presiedono ai processi di spesa, ma anche degli stessi modelli organizzativi applicati nell'ambito delle pubbliche amministrazioni, rivedendo gradualmente l'articolazione delle strutture, la distribuzione del personale, le modalità di erogazione dei servizi e le sfere di responsabilità.

La principale innovazione della riforma della legge di contabilità e finanza pubblica consiste pertanto proprio nell'aver attribuito un ruolo centrale agli strumenti di controllo dei meccanismi che generano la spesa pubblica e all'efficienza della stessa. Le esperienze maturate e le recenti attività di analisi e revisione della spesa, avviate nel 2007 per le amministrazioni centrali e ora destinate ad essere estese alle altre pubbliche amministrazioni, hanno infatti indotto il legislatore, nell'ambito della legge di riforma, ad affiancare al controllo giuridico-contabile, basato su vincoli ex ante sulle autorizzazioni di spesa e sulla verifica ex post della correttezza procedurale, una valutazione dei risultati effettivamente raggiunti, volta ad individuare aree di inefficienza della spesa stessa e di inefficacia delle politiche perseguite, al fine ultimo di favorire per questa via una migliore programmazione e allocazione delle risorse finanziarie da parte delle amministrazioni pubbliche.

La nuova legge di contabilità e finanza pubblica, oltre a prevedere la graduale estensione del programma di analisi e valutazione della spesa alle altre amministrazioni pubbliche, ha disposto l'istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, da realizzarsi in collaborazione tra il Ministero dell'economia e delle finanze e le amministrazioni centrali dello Stato, attraverso la costituzione di appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa. E stata inoltre prevista la presentazione, ogni tre anni, di uno specifico rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, volto a illustrate la composizione e l'evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle medesime amministrazioni.

3. Il decreto legislativo 123 del 2011. L'istituzionalizzazione dell'attività di analisi e valutazione della spesa.

L'attività di analisi e valutazione della spesa è definita, ai fini del decreto legislativo n. 123 del 2011, nell'articolo 4. In esso sono esplicitate le finalità di questo tipo di analisi e indicati i soggetti coinvolti, nonché le attività che si intendono svolte nell'ambito di questo processo.14

Allo scopo poi di ottimizzare l'utilizzo delle risorse e di promuovere una maggiore efficienza ed efficacia della spesa pubblica, è infine previsto che anche le amministrazioni pubbliche diverse dalle amministrazioni centrali dello Stato, promuovano, attività di analisi della spesa, nonché di monitoraggio e valutazione degli interventi.

Venendo allo specifico dell'articolo in esame, ai fini della realizzazione periodica di un programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, si rafforzano le disposizioni già previste con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 22 marzo 2010 e dall'articolo 39 della legge 196/2009.15

L'articolo 4, al comma 1, riferisce infatti che l’analisi e valutazione della spesa rappresentano "l’attività sistematica" di analisi della programmazione e della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica in relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. Essa viene attuata mediante l’elaborazione e l’affinamento di metodologie per la definizione dei fabbisogni di spesa, la verifica e il monitoraggio dell’efficacia delle misure volte al miglioramento della capacità di controllo della stessa, in termini di quantità e di qualità e delle misure per incrementarne il livello. Le attività di cui al precedente periodo sono realizzate avvalendosi anche di metodologie provenienti dall’analisi economica e statistica.

Il comma 2 prevede che le amministrazioni centrali dello Stato svolgono le attività di analisi e valutazione della spesa con le modalità di cui ai commi 4 e 5.

Il comma 3 afferma che le amministrazioni pubbliche diverse da quelle di cui al comma 2, nell’ambito della propria autonomia, svolgono attività di analisi della spesa, di monitoraggio e valutazione degli interventi, al fine di ottimizzare l’utilizzo delle risorse e di promuovere una maggiore efficienza ed efficacia della spesa pubblica.

Il comma 4 stabilisce che l’analisi e la valutazione della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato si svolge nell’ambito dei nuclei di analisi e valutazione istituiti ai sensi dell’articolo 39 della legge 31 dicembre 2009, n. 196. Ciascun nucleo è costituito da rappresentanti del Ministero interessato e del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, che ne cura il coordinamento. Ai nuclei partecipa anche un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione pubblica.

Il comma 5 afferma che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato -Ispettorato generale del bilancio- supporta il programma di lavoro dei nuclei di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali e propone strumenti e misure per rafforzare il monitoraggio della spesa e la valutazione delle politiche pubbliche, anche tramite il rapporto triennale sulla valutazione e analisi della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato di cui all’articolo 41 della legge del 31 dicembre 2009, n. 196.

Le attività di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato svolte dai predetti nuclei sono disciplinate, in particolare, dall'articolo 25 del provvedimento, che prevede una programmazione periodica di tale attività, svolta secondo un programma di lavoro triennale, concordato nell'ambito dei nuclei medesimi, i quali possono avvalersi delle competenze di rappresentanti di altre amministrazioni e istituzioni pubbliche, tramite la costituzione di appositi gruppi di lavoro. I nuclei predispongono annualmente una relazione che illustra le attività svolte e gli esiti raggiunti. Sia il programma che le relazioni sono trasmessi annualmente ai Ministri competenti. I risultati conseguiti possono, inoltre, essere utilizzati ai fini dell'elaborazione del Rapporto triennale sulla spesa predisposto ai sensi dell'articolo 41 della legge di contabilità.

L'articolo 25 riconduce, inoltre, esplicitamente, al lavoro dei nuclei di analisi e valutazione le attività di verifica in ordine alla formazione dei debiti pregressi, prevista dall'articolo 9 del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009, con riferimento all'analisi delle cause di formazione dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali e alle proposte di revisione delle correlate procedure di spesa. Inoltre, i nuclei collaborano al completamento della riforma del bilancio dello Stato di cui all'articolo 40 della legge di contabilità e finanza pubblica, mediante la formulazione di proposte sulla revisione della struttura del bilancio statale, come peraltro già indicato dal decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 22 marzo 2010, istitutivo dei nuclei. Il comma 1 dell'articolo 25 del decreto prevede che l’analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato sia svolta secondo un programma di lavoro triennale concordato nell’ambito dei nuclei di analisi e valutazione della spesa di cui all’articolo 4, comma 4, del decreto stesso. Ciascun nucleo predispone una relazione annuale che illustra le attività svolte e gli esiti raggiunti. Il programma e la relazione sono trasmessi annualmente ai Ministri competenti, i quali possono indicare ulteriori ambiti di interesse e di approfondimento. I risultati conseguiti possono essere utilizzati ai fini dell’elaborazione del Rapporto triennale sulla spesa di cui all’articolo 41 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

Il comma 2 stabilisce che, nell’ambito dei nuclei, possono essere costituiti appositi gruppi di lavoro a cui possono partecipare anche rappresentanti di altre amministrazioni o istituzioni pubbliche, per affrontare tematiche specifiche relative all’elaborazione e affinamento di metodologie di previsione della spesa e del fabbisogno associato ai programmi di spesa e di valutazione dei relativi obiettivi.

Il comma 3 afferma che, nell’ambito dei nuclei è svolta la verifica delle attività previste dall’articolo 9, comma 3, del decreto legge 28 novembre 2008, n. 185, convertito dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, in tema di analisi e revisione delle procedure di spesa e di allocazione delle relative risorse in bilancio e dall’articolo 9 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con riferimento all’analisi delle cause di formazione dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali e alle proposte di revisione delle correlate procedure di spesa. I nuclei collaborano, inoltre, al completamento della riforma del bilancio dello Stato di cui all’articolo 40 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, mediante la formulazione di proposte sulla revisione della struttura del bilancio statale.

Il comma 4 stabilisce che all’attività di analisi e valutazione della spesa concorrono:

a) gli Uffici centrali del bilancio, attraverso la diretta partecipazione ai nuclei di cui al comma 1;

b) le Ragionerie territoriali dello Stato, attraverso l’analisi delle spese statali soggette al loro controllo e il concorso al monitoraggio del rispetto del patto di stabilità interno degli enti locali presenti nel territorio di propria competenza, secondo ambiti e modalità definiti con determina del Ragioniere generale dello Stato;

c) i Servizi ispettivi di finanza pubblica, attraverso il monitoraggio finalizzato alla verifica dell’efficacia delle misure volte al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica al miglioramento dell’efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche e delle connesse procedure di spesa. Con determina del Ragioniere generale dello Stato, possono essere disposte attività di analisi di particolari tipologie di spese o di specifici comparti di amministrazioni pubbliche i cui risultati sono presi in considerazione per l’elaborazione del Rapporto triennale di cui all’articolo 41 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

L'articolo 26 prevede il potenziamento delle strutture e degli strumenti di controllo e monitoraggio della Ragioneria generale dello Stato, chiamata a svolgere, con il coordinamento dei nuclei di analisi e valutazione della spesa, un ruolo centrale. In particolare, la Ragioneria generale dello Stato è autorizzata, tra l'altro, ad avvalersi di collaborazioni, anche mediante la stipula di convenzioni con università pubbliche e private e con altri soggetti pubblici, a promuovere iniziative di formazione sulle tecniche di analisi economica e statistica, per il tramite della Scuola superiore dell'economia e delle finanze, nonché a destinare personale dirigenziale con incarico di studio e ricerca allo svolgimento delle attività connesse alla realizzazione dei programmi di analisi e valutazione della spesa. L'articolo 27 è finalizzato al miglioramento delle basi informative utilizzate nelle attività di analisi e valutazione della spesa tramite la realizzazione e la condivisione di banche dati tra le amministrazioni. A tal fine si prevede, tra l'altro, che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, gli organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT) assicurino lo scambio dei dati utili all'analisi e valutazione della spesa e trovino soluzioni per semplificare gli adempimenti richiesti alle amministrazioni centrali in materia di misurazione delle performance e per migliorare la disponibilità di informazioni quantitative sugli obiettivi e sui risultati conseguiti con la spesa; le amministrazioni centrali sono inoltre chiamate ad implementare i sistemi informativi esistenti al fine di garantire il monitoraggio della spesa in termini di realizzazione fisica, misurazione del numero e delle caratteristiche dei beneficiari dei servizi erogati, nonché della qualità dei servizi e dei risultati conseguiti con gli interventi. In conformità al principio di delega contenuto nella lettera c) dell'articolo 49 della legge n. 196 del 2009, il comma 5 dall'articolo 27 prevede, in caso di mancata comunicazione dei dati, sanzioni amministrative pecuniarie rivolte ai dirigenti responsabili delle amministrazioni interessate e commisurate ad una percentuale della loro retribuzione di risultato compresa tra un minimo del 2 per cento e un massimo del 7 per cento.

Si prevede, poi, che anche le altre amministrazioni pubbliche diverse dalle amministrazioni centrali dello Stato, promuovano attività di analisi della spesa, nonché di monitoraggio e valutazione degli interventi. L'articolo 28 stabilisce, pertanto, che il programma di analisi e valutazione della spesa, inizialmente previsto per le sole amministrazioni centrali dello Stato, sia progressivamente - ed in via sperimentale - esteso alle altre amministrazioni sottoposte alla vigilanza dei Ministeri, in collaborazione con le amministrazioni vigilanti. Restano escluse dal programma di analisi e valutazione della spesa le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Per tali enti, tuttavia, le disposizioni del decreto in commento costituiscono disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

4. L'articolo 9 del decreto-legge 6 luglio 2011, n.98.

Sul tema è intervenuto poi l'articolo 9 del decreto-legge 6 luglio 2011, n.98, che prevede, a decorrere dall’anno 2012, l'avvio di un ciclo di analisi e valutazione della spesa diretto alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

La realizzazione della spending review è affidata al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, sulla base di un atto di indirizzo del Ministro dell’Economia e delle finanze e d’intesa con i Ministeri interessati. Tale attività è diretta a superare il criterio della spesa storica, nonché a razionalizzare la spesa delle amministrazioni (comma 1).

L'analisi condotta deve servire ad individuare, tra l'altro, le criticità concernenti la produzione e l'erogazione dei servizi pubblici, le possibili duplicazioni di strutture e le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse disponibili.

Per quanto concerne, invece, le amministrazioni periferiche dello Stato, si prevede la proposizione di specifiche metodologie per quantificarne i fabbisogni senza però individuare alcun termine per l'avvio del suddetto sistema di quantificazione dei fabbisogni per le amministrazioni periferiche dello Stato.

Per quanto concerne i fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali che dovrebbero essere definiti con la spending review, va ricordato che, secondo la definizione data dalla legge n. 42 del 2009 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale), il fabbisogno standard “valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica”. Sulla base di tale espressa indicazione legislativa il fabbisogno standard appare dunque costituire il livello ottimale di un servizio valutato a costi standard.

Va ricordato altresì che, in attuazione di alcune disposizioni della citata legge delega n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale, è stato emanato il D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 sui fabbisogni standard degli enti locali. In tale provvedimento i fabbisogni standard costituiscono i nuovi parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica.

Tale superamento costituisce uno dei punti cardine del nuovo assetto dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali delineato dalla legge delega sul federalismo fiscale, incentrato sull’abbandono del sistema di finanza derivata e sull’attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa a enti locali e regioni, nel rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale.

In base al decreto il computo delle occorrenze finanziarie derivante dai fabbisogni standard andrà effettuato rispetto alle funzioni fondamentali dei comuni e delle province, espressamente individuate nel provvedimento. La metodologia per la determinazione dei fabbisogni costituisce una operazione tecnicamente complessa, per la cui effettuazione il decreto definisce una serie di elementi da utilizzare, ed in particolare:

- l'individuazione dei modelli organizzativi e dei livelli quantitativi delle prestazioni, determinati sulla base di un sistema di indicatori in relazione a ciascuna funzione fondamentale e ai relativi servizi;

- l'analisi dei costi finalizzata alla individuazione di quelli più significativi e alla determinazione degli intervalli di normalità;

- l'enucleazione di un modello di stima dei fabbisogni sulla base di criteri di rappresentatività attraverso la sperimentazione di diverse tecniche statistiche;

- la definizione di un sistema di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli.

La procedura di messa in pratica di tale metodo è affidata alla Società per gli studi di settore - S.O.S.E. s.p.a., società per azioni che opera per la elaborazione degli studi di settore. A tal fine la società potrà avvalersi dell’Istituto per la finanza e per l’economia locale IFEL, nonché dell'ISTAT.

La procedura per la realizzazione della spending review dettata dall'articolo 9 prevede i seguenti passaggi:

1. il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze richiede i dati e le informazioni necessarie alle amministrazioni centrali dello Stato, fissando un termine;

2. le amministrazioni centrali trasmettono tali dati per via telematica. Esse, inoltre, facilitano l’accesso ad altri dati provenienti dal SISTAN16, senza oneri a carico del bilancio dello Stato (comma 2). Al fine di dare effettività alla disposizione è prevista la possibilità di ridurre del 2 per cento la retribuzione di risultato dei dirigenti responsabili qualora l’amministrazione competente ometta di trasmettere i dati senza motivata giustificazione entro il termine previsto nella richiesta (comma 3).

3. il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato effettua la spending review i cui risultati, a decorrere dal 2013, sono comunicati dal Ministero alle competenti Amministrazioni centrali dello Stato (comma 4);

4. le Amministrazioni coinvolte, sulla base dei suddetti risultati, propongono norme volte a realizzare il superamento della spesa storica e la graduale convergenza verso gli obiettivi identificati dalla norma in esame. Le norme proposte dalle amministrazioni - in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF) - potranno formare oggetto di apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica oppure essere inserite nella legge di stabilità; tali attività sono effettuate dalle amministrazioni nell’ambito di accordi triennali con il Ministero dell’economia e delle finanze (comma 5);

5. il monitoraggio dell’attuazione e dei risultati derivanti dalle norme proposte ai sensi del comma 5 è affidato ai Nuclei di analisi e valutazione della spesa previsti dall’articolo 39 della legge n. 196 del 2009, che devono segnalare eventuali scostamenti al Ministro dell’economia e delle finanze e al Ministro competente (comma 6)17;

6. l'ultimo passaggio previsto è il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato di cui all’articolo 41 della legge n. 196 del 2009, con il quale - ai sensi del comma 7 - saranno evidenziati i risultati di tutte le suddette attività.

5. L'ulteriore novella: l'articolo 01 del decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011 - la revisione integrale della spesa pubblica.

L'articolo 01 del decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011, in tema di revisione integrale della spesa pubblica interviene nuovamente sulla materi in esame, prevedendo la predisposizione di un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica diretto anche individuare, attraverso la sistematica comparazione di costi e risultati a livello nazionale ed europeo, eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, nonché l'avvio di un ciclo di “spending review”, mirato alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

In particolare, il comma 1 dell'articolo in commento affida al Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con i Ministeri interessati, il compito di presentare al Parlamento entro il 30 novembre 2011 un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica.

Il programma, dato l'obiettivo di razionalizzazione della spesa e di superamento del criterio della spesa storica, deve prevedere in particolare, in coerenza con la legge 4 marzo 2009, n. 151 una serie di azioni specifiche in funzione di razionalizzazione della spesa.

Si tratta, nel dettaglio, delle seguenti:

  1. l'integrazione operativa delle agenzie fiscali;

  2. la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale;

  3. il coordinamento delle attività delle forze dell'ordine, ai sensi della legge 1 aprile 1981, n. 121;

  4. l'accorpamento degli enti della previdenza pubblica;

  5. la razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare e tributaria a rete;

  6. la riorganizzazione della rete consolare e diplomatica.

Con il programma devono comunque essere individuate eventuali criticità nella produzione e nell'erogazione dei servizi pubblici, anche al fine di evitare possibili duplicazioni di strutture ed implementare strategie di miglioramento dei risultati ottenibili a parità distanziamenti.

Il comma 2 stabilisce che con la risoluzione parlamentare approvativa del Documento di economia e finanza 2012 (o della relativa Nota di aggiornamento), siano indicati i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria per il triennio 2013-2015, con cui il Governo viene delegato ad attuare le riorganizzazioni elencate dal comma precedente.

Il comma 3 stabilisce che le modalità per la predisposizione del programma di riorganizzazione della spesa di cui al comma 1 e per la sua attuazione sono definiti dal Ministro dell'economia e delle finanze entro venti giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in parola.

Il comma 4, infine, prevede, l'avvio, a partire dall'anno 2012, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, d’intesa con i Ministeri interessati, di un ciclo di spending review mirata alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

Per quanto concerne invece le amministrazioni periferiche dello Stato sono proposte specifiche metodologie di quantificazione dei costi, anche ai fini della allocazione delle risorse nell'ambito della loro dotazione complessiva.

Il tenore della norma è pertanto molto simile a quanto già in precedenza illustrato in merito all'articolo 9 del decreto legge n. 98 del 2011, che prevede, a decorrere dall’anno 2012, l'avvio di un ciclo di analisi e valutazione della spesa (spending review) diretto alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato la cui realizzazione è affidata al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, sulla base di un atto di indirizzo del Ministro dell’economia e delle finanze e d’intesa con i Ministeri interessati.

Per le amministrazioni periferiche dello Stato, si prevede la proposizione di specifiche metodologie per quantificarne i fabbisogni standard.

Per la realizzazione dell’attività di spending review mirata alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato, vengono previsti una serie di adempimenti. In particolare, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze richiede alle amministrazioni centrali i dati e le informazioni che ritiene necessari, che le amministrazioni medesime sono tenute a trasmettere per via telematica, entro un termine stabilito. Le amministrazioni sono, altresì, tenute a facilitare l’accesso ad altri dati di interesse provenienti dal SISTAN (comma 2).

Al fine di dare effettività alla disposizione, è prevista la riduzione del 2 per cento della retribuzione di risultato dei dirigenti responsabili, qualora l’amministrazione competente ometta di trasmettere i dati senza motivata giustificazione entro il termine previsto nella richiesta, su comunicazione del Ministero dell’economia e finanze (comma 3).

A partire dal 2013, i risultati dell’attività di analisi e valutazione della spesa effettuata dalla Ragioneria generale dello Stato sono comunicati dal Ministero dell’economia e finanze alle competenti Amministrazioni centrali dello Stato (comma 4). Sulla base dei suddetti risultati, le Amministrazioni centrali dello Stato propongono, a loro volta, nell’ambito di accordi triennali con il Ministero dell’economia e delle finanze, in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), le misure necessarie a realizzare il superamento della spesa storica e la graduale convergenza verso gli obiettivi di fabbisogno identificati dalla norma in esame.

Le norme proposte dalle amministrazioni centrali dovranno essere inserite nella legge di stabilità oppure dovranno formare oggetto di apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica (comma 5). Il monitoraggio dell’attuazione e dei risultati attesi dalle misure intraprese è affidato ai Nuclei di analisi e valutazione della spesa, previsti dall’articolo 39 della legge di contabilità n. 196 del 2009, che provvedono, altresì, a segnalare eventuali scostamenti al Ministro dell’economia e delle finanze e al Ministro competente (comma 6). Nel Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato di cui all'articolo 41 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, dovranno infine essere illustrati gli esiti delle attività in oggetto.

Operando in raffronto a quanto previsto dall'articolo 25 del decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, (vd. infra par. 3) è chiaro chela novella pone problemi di sovrapposizione e di coordinamento tra i due articolati normativi, in buona parte di contenuto analogo, seppure il decreto legislativo n. 123/2011 ponga maggiore attenzione alla funzione strategica dell’attività di analisi e valutazione della spesa, non a caso qualificata come "attività sistematica" di analisi della programmazione e della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica anche in relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Difatti, nel decreto, essa viene attuata mediante l'elaborazione e l'affinamento di "metodologie" per la definizione dei fabbisogni di spesa, per la verifica e il monitoraggio dell'efficacia delle misure volte al miglioramento della capacità di controllo della stessa, in termini di quantità e di qualità, nonché la formulazione di proposte dirette a migliorare il rapporto costo- efficacia dell'azione amministrativa. Tali attività sono realizzate avvalendosi anche di metodologie provenienti dall'analisi economica e statistica.

6. Conclusioni.

L’esigenza di contenimento della spesa delle pubbliche amministrazioni che è conseguita anche per effetto dei vincoli economico-finanziari derivanti dall’adesione dell’Italia all’Unione europea non può essere disgiunta dall'avvio di una contestuale riqualificazione della medesima volta ad incrementarne l’efficacia e l’efficienza.

Dal punto di vista metodologico, la spending review si presenta come un moderno strumento di programmazione delle finanze pubbliche, utilizzato anche in altri paesi, volto a fornire una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di qualità ed efficienza dei servizi offerti.

Nell’esperienza italiana, gli obiettivi sottesi al programma di revisione della spesa sono stati molteplici. Da una parte, anzitutto quello di superare un approccio "incrementale" nelle decisioni di allocazione di bilancio, in base al quale è invalsa negli anni passati la tendenza a introdurre modifiche marginali alla spesa storica, rifinanziando sistematicamente le politiche di spesa in essere senza valutarne la qualità e l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono conseguire.18

In aggiunta a tali finalità, occorre considerare anche l'intento di fornire un complemento indispensabile per le attività di misurazione dei risultati raggiunti dall’azione amministrativa e di verifica dell’efficienza dell’organizzazione amministrativa, anche mediante l’individuazione, in relazione agli obiettivi di ciascun programma di spesa, di precisi indicatori verificabili ex post, anche dai cittadini.

In tal senso, già nel 2007 il legislatore aveva avviato, nell’ambito di un complesso di iniziative in materia di monitoraggio della spesa e di riforma del bilancio, la realizzazione di un vasto programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, alla cui sperimentazione iniziale seguì, con la legge finanziaria per il 2008, un programma “permanente” a regime per la ridefinizione dei criteri di allocazione delle risorse .

Nella sua prima applicazione, su indicazione del Presidente del Consiglio, nell’aprile 2007, furono pertanto individuati preliminarmente 5 Ministeri da sottoporre ad un compiuto processo di revisione della spesa - Giustizia, Interno, Istruzione, Infrastrutture e Trasporti - che rappresentano insieme circa il 30 per cento del totale della spesa corrente dello Stato (al netto degli oneri per interessi e di altre partite finanziarie) e poco più di un quarto della spesa in conto capitale.19

Nell'esperienza seguita nel 2007, il processo di revisione della spesa si è dunque mosso all’interno di un più ampio processo di riforma del bilancio dello Stato per missioni e programmi che ha coinvolto, nei primi mesi del 2007, i vari Ministeri.

Da quanto risulta da questa breve analisi, già l'esperienza delle relazioni sullo stato della spesa elaborate dalle Amministrazioni centrali consente sin da ora di formulare alcune riflessioni, utili nella prospettiva di quanto occorrerà fare per implementare la spending review