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Il patto di stabilità e crescita: il caso Spagna

Dott.ssa Valeria Marrocco

16 Maggio 2011

In un momento storico come quello che stiamo vivendo, nel quale si parla di globalizzazione, ed essendo, oramai da anni, immersi in una realtà prettamente europea, si fa sempre più pregnante l’esigenza di studiare i fenomeni giuridici in un’ottica comparata. L’Europa, sin dalla sua costituzione, è andata a creare una serie infinita di regole relative ad ogni ambito e sfera degli Stati membri, nonché vincoli ai Paesi che la costituiscono. Il Patto di Stabilità e Crescita, che interessa l’aspetto finanziario di ciascun Paese membro, imponendo anche dei vincoli di bilancio, ne costituisce un esempio lampante.A partire dal volgere del millennio in tutti gli Stati Europei si è proceduto, e in molti (tra cui l’Italia) si procede tuttora, ad una trasformazione dell’intero processo di bilancio dove, nei giorni nostri, in virtù di riforme, viene coinvolta l’intera pubblica amministrazione, chiamata a rispondere dei risultati della gestione del pubblico denaro con nuova responsabilità in termini di efficacia ed efficienza dei servizi e delle prestazioni[1].Dato inconfutabile è l’attuale tendenza, oramai diffusa in Europa soprattutto in alcuni Paesi, tra questi l’Italia, di ripensamento sulle modalità della manovra di bilancio nonché aspetti formali, normativi e contabili della stessa. Il nostro Paese ha necessitato di un chiaro e forte risanamento economico e finanziario: obiettivo difficile da realizzare, ma che risulterebbe possibile se si provvedesse a garantire maggiore affidabilità, trasparenza e significatività dei conti pubblici insieme ad una chiara titolarità e responsabilità dei poteri di bilancio.Particolare attenzione meritano gli aspetti relativi alla formazione e alla struttura del bilancio di previsione, all’articolazione ed alla leggibilità dei documenti finanziari, al diverso ruolo del Governo e del Parlamento nella procedura di bilancio e al potere di emendamento. I documenti di programmazione, annuali e pluriennali, rivestono un ruolo determinante in quanto presupposti della presentazione dei bilanci di previsione che dovranno essere costruiti in armonia con le scelte di programmazione e razionalizzazione indicate dal Parlamento. Purtroppo prima dell’entrata in vigore della L. n. 196/2009, solo in pochissimi casi, l’attività pianificatoria risultava essere collegata alle risultanze della gestione per mezzo di adeguati strumenti utilizzabili al fine della misurazione degli obiettivi raggiunti e del controllo dei risultati, a dimostrazione della realizzazione del ciclo virtuoso programmazione-gestione-controllo, considerato oggi come il fondamento di una pubblica amministrazione moderna ed efficace. In uno scenario come il nostro, dove l’odierna classe politica sembra essere giunta alla tanto attesa consapevolezza di un’urgente riforma del sistema di bilancio, si approda alla nuova Legge di Bilancio, L. n. 196/2009  nella quale conferire al Bilancio dello Stato, sia quello di previsione che quello pluriennale, un ruolo di maggior peso e dove possa essere posto in rilievo tutta la sua potenzialità. E' il 1° gennaio 2010 quando entra in vigore la legge di riforma del sistema di bilancio italiano al fine di  conseguire il miglioramento dei risultati di finanza pubblica. Va da se che ne consegue una rivisitazione del ruolo della Legge Finanziaria  goduto dalla stessa  fino alla sua definitiva sostituzione, in virtù della L. n. 196/2009, con la Legge di Stabilità. Ciò considerato, meritevole di attenzione, nonché di spunto di ispirazione e riflessione è sicuramente il caso spagnolo; la Spagna, infatti, è il Paese dell’Eurozona che più degli altri ha dimostrato in questi ultimi dieci anni di saper raggiungere e garantire nel tempo una sana economia in linea con i parametri di Maastricht.  Situazione che negli ultimi due anni è notevolmente cambiata a causa dell’odierna crisi finanziaria ed economica che vede coinvolto il sistema economico mondiale che ha travolto pesantemente e in modo significativo la Spagna.         Italia e Spagna aderirono, ciascuna in momenti assai diversi, alla Comunità Europea, limitando, le rispettive sovranità a favore dell’ordinamento comunitario. Di fatto, tale limitazione si é realizzata anche nell’ambito finanziario, si parla infatti in dottrina di “vincoli europei al governo dell’economia”, in particolare nel procedimento di approvazione della legge di bilancio, a partire dell’anno 1992 con il Trattato di Maastricht, che per la prima volta, negli articoli 109J, 104C e 102, ha affermato il principio del “deficit non eccessivo”, e successivamente col Patto di Stabilità e Crescita del 1997.Tangibile è il riconoscimento del primato del diritto comunitario e degli, ormai consolidati, vincoli diretti ai sistemi di governo dell’economia e alle sovranità economico-sociali nazionali. In questa prospettiva le costituzioni economiche nazionali appaiono sempre più “catturate” entro sfera di governo dell’economia europea[2].Il deficit pubblico non eccessivo rappresenta il principio rettore delle politiche finanziarie di ciascun Paese appartenente alla Unione Europea. Secondo gli articoli 1 e 2 del Protocollo addizionale 5 del Trattato de Maastricht si verifica la situazione di deficit eccessivo nelle note circostanze riguardanti il deficit pubblico e il debito pubblico complessivo. Non superare il limite del deficit pubblico eccessivo e il raggiungimento a medio termine di una finanza sana, vicina all’equilibrio o con avanzo, sono diventati obiettivi primari e permanenti con la comparsa del Patto di Stabilità e Crescita[3] accordato ad Amsterdam, con la Risoluzione del Consiglio Europeo del 17 giugno del 1997. Di fatto queste disposizioni hanno influito sui sistemi finanziari e di bilancio dei Paesi comunitari come la Spagna e l’Italia. Le relazioni, in quest’ultima area d’interesse, di entrambi i Paesi con la Comunità Europea si sono tradotti in flussi finanziari che si articolano e si sviluppano attraverso i Bilanci degli Stati che influiscono sul regime giuridico delle operazioni finanziarie degli Stati membri.Il Patto di Stabilità e Crescita Europeo (che convenzionalmente chiameremo PSC) fu approvato per creare un ambiente economico più sicuro e stabile che garantisse sia una bassa inflazione che la stabilità monetaria e nel contempo incentivasse la crescita. Ciò nonostante le politiche, come vedremo, con il trascorrere del tempo, si sono colorate di scetticismo riguardo la capacità dello stesso patto di garantire la stabilità di bilancio e macroeconomica. Si è andato così affermando nello scenario europeo un nuovo principio: quello della Stabilità, a scapito del principio, considerato per lungo tempo prioritario, dell’equilibrio di bilancio, regola propria dell’economia classica del secolo XIX. Allora si privilegiava una situazione di equilibrio di bilancio, vale a dire che il bilancio non doveva chiudersi né in deficit né in avanzo. Curioso è stato l’atteggiamento del legislatore spagnolo che di fronte ai vincoli al “governo dell’economia” di natura europea approvava nel Dicembre del 2001 due leggi di stabilità, le cosiddette Leyes de Estabilidad Presupuestarias: una di carattere ordinario applicabile allo Stato e agli Enti Locali, la Ley General de Estabilidad Presupuestaria n. 18/2001 del 12 di dicembre; l’altra invece, la Ley Orgánica 5/2001 del 13 di dicembre, legge costituzionale “complementare” alla precedente, ovvero alla Ley General de Estabilidad Presupuestaria, che si rivolge essenzialmente alle Comunidades Autonomas. Entrambe sono state oggetto di un’importante riforma avvenuta a metà del 2006[4], che ha dato vita alla legge 15/2006 del 26 di maggio e alla Legge Costituzionale (órganica) 3/2006, sempre del 26 maggio, sotto l’influenza di fattori, che a prima vista sembrano essere contraddittori, giacché uno consiste nella necessità di rafforzamento delle politiche di stabilità e della disciplina di bilancio, inspirate al Patto di Stabilità e Crescita; l’altro, invece, nell’esigenza di giustificare, se non la deroga, perlomeno un chiaro affievolimento della facoltà di supervisione e controllo che le leggi del 2001 riconoscono al Governo della Nazione sul livello di deficit e d’indebitamento degli Enti Territoriali inferiori (Comunidades Autonomas e Entidades Locales).Infatti, la riforma - entrata in vigore il 1 gennaio 2007- trova la sua ragion d’essere nell’intenzione di garantire coerenza con la flessibilità sperimentata dal PSC Europeo nel 2005-2006, conseguentemente alla crisi sofferta dallo stesso Patto, manifestatasi con la disapplicazione da parte del Consiglio della procedura di deficit eccessivo alla Francia e alla Germania.Suddetta dualità normativa, spiega MARTÍNEZ LAGO M.A., deriva dal fatto che costituiva, tra le opzioni possibili, quella che più si adattava al caso in quanto: per disciplinare il settore pubblico statale e locale è sufficiente una legge ordinaria mentre per “il nuovo sistema di cooperazione finanziaria tra Stato e Comunidades Autonomàs a servizio della stabilità” è necessaria una legge di rango costituzionale così come si apprende dalla exposiciòn de motivos della LGEP[5].La dottrina spagnola ha più volte affermato che le Leggi di Stabilità stabiliscono un nuovo principio, quello della stabilità di bilancio che non trova espresso riconoscimento nel testo costituzionale spagnolo[6]. Con l’avvento delle leggi di stabilità si apre in Spagna una nuova tappa nella quale la stabilità di bilancio va a costituire lo scenario permanente delle finanze pubbliche spagnole.Trattasi, pertanto, di una legislazione che ha istituzionalizzato i principi: di stabilità, di pluriennalità, di trasparenza ed efficienza[7]. Il controllo del debito pubblico rappresenta così l’obiettivo principale delle stesse e nella exposiciòn de motivos della Ley 15/2006 si legge che le anteriori Leggi di Stabilità del 2001 si sono dimostrate efficaci nel miglioramento della gestione di bilancio[8].  Le leggi di stabilità, nel contempo, sono state il preludio di una riforma più complessa che ha investito il diritto della spesa pubblica nel suo complesso: la successiva riforma ha infatti interessato la Legge di bilancio spagnola dando luogo alla nuova  Ley General Presupuestaria n. 47/2003 del 26 novembre. Il quadro normativo fino ad allora era composto dalla Ley de Administración y Contabilidad del 1911 sostituito successivamente dalle Leggi: la Ley Generál Presupuestaria del 1977 e dal Texto Refundido della Legge approvato con Decreto Legislativo 1091/1988 . La stessa exposiciòn de motivos della Legge  18/2001 recita che “il processo normativo della formulazione dei principi e dei procedimenti di politica di bilancio che si apre con la presente Legge dovrà culminare necessariamente con la remissione alle Camere del progetto di legge di bilancio che disciplini in maniera integrata il ciclo di bilancio” e la Disposiciòn Final primera della medesima legge stabilisce che il Governo rimetterà alle Camere, nei termini di sei mesi, un disegno di legge di bilancio senza dare nessuna indicazione riguardo al contenuto della nuova legge.             La prescrizione dell’inserimento nel nuovo testo normativo di tutti gli strumenti introdotti dalla LGEP  rappresentò l’occasione per modernizzare il procedimento di bilancio quindi  non solo per garantire che il bilancio  risponda ai principi di stabilità e permetta di realizzare le finalità di politica di bilancio in essa fissati ma soprattutto per trasformare l’istituto del bilancio in strumento moderno a disposizione dell’amministrazione pubblica per un’efficace, efficiente e flessibile gestione dell’amministrazione pubblica a servizio del cittadino.Dalla “exposiciòn de motivos” della nuova Ley General Presupuestaria n. 47/2003 del 26 di novembre si evince che la nuova legge abbraccia una visione macroeconomica della materia  adottando la stabilità di bilancio come scenario permanente della finanza pubblica per tutti i livelli di organizzazione dello Stato spagnolo, tant’è che l’art. 7 della Ley de Estabilidad Presupuestaria stabilisce che tutti i soggetti compresi nell’ambito di applicazione della citata legge dovranno realizzare l’elaborazione, l’approvazione nonchè l’esecuzione dei bilanci in pareggio o in avanzo secondo la definizione contenta nel Sistema Europeo dei Conti Nazionali e Regionali (SEC95).Interventi legislativi che nei successivi anni hanno prodotto risultati economico-finanziari soddisfacenti in Spagna. Oggi purtroppo la situazione è notevolmente mutata. Il mercato, nell’accezione economica del termine, sembra aver dimostrato con questa crisi,  più che mai, di non possedere quei meccanismi stabilizzatori automatici che gli consentono di ritornare ad una situazione di equilibrio. Pertanto  necessario nonché pacifico, sia in dottrina che sugli scenari politici, risulta essere l’intervento diretto dello Stato per condurre i sistemi economico-finanziari dei Paesi membri fuori dal tunnel di questa crisi di dimensione internazionale. Le modalità sono sostanzialmente opposte al temuto agli albori della crisi che sembrava essere  meramente finanziaria ma che si è rilevata ben presto essere anche di portata economica impartendo un “giro di vite” sui conti pubblici non solo per i Paesi che sono dentro l'euro ma anche per quelli che stanno fuori come la Gran Bretagna  e l'Ungheria.  Pertanto il “modo di fare bilancio” in questa congiuntura non ha comportato  il ritorno ad obiettivi diametralmente opposti a quelli di un’economia sana, virtuosa nonché di politiche deflazionistiche e di contenimento del deficit bensì  il mantenimento degli stessi obiettivi accompagnati da un vero inasprimento dei vincoli comunitari di stabilità: “stretta” che riguarda soprattutto la spesa pubblica. E' di questi ultimi tempi la notizia che alla recente  riunione dell'Ecofin  a Lussemburgo ha manifestato la chiara volontà di accelerare il processo di consolidamento dei conti pubblici nonché l'idea di creare il semestre europeo per garantire il maggiore coordinamento delle politiche di bilancio  nazionali quanto di estendere, tramite le procedure anti-deficit eccessivo, un controllo sempre piu' stretto sull'evoluzione del debito che secondo Maastricht dovrebbe essere inferiore al 60 per 100 del Pil.Seppur non sia stata ancora presa una decisione a riguardo l'orientamento che sembra delinearsi sarebbe quello di far scattare la procedura anche in presenza di un deficit sotto il 3 per 100 quando un paese con debito oltre il 60 per 100 non lo riduca abbastanza rapidamente.Si legge sulla stampa l'opinione espressa in merito del Ministro protempore Giulio Tremonti che avallando tale orientamento precisa che la conditio sine qua non è che non sia limitato al parametro del debito pubblico lordo ma si tenga conto di tutte le componenti dell'indebitamento globale e della sostenibilità esplicita e implicita delle finanze di un paese nonché dei debiti e dei risparmi privati, dei debiti esteri ed interni, etc..Alla luce pertanto delle considerazioni che si sono succedute in questo contributo si può affermare con forza  l'importanza che rivestono, da sempre seppur oggi piu' che mai, le politiche di bilancio nella finanza pubblica di ogni paese al fine di garantire o meglio in questo momento raggiungere una finanza virtuosa nonchè conti pubblici sani: impresa che per gli attuali Governi risulta di non facile gestione e resa ancor piu' difficoltosa dall'odierno scenario economico finanziario europeo. In Italia vi è stata una risposta a suddette condizioni che hanno indotto tutto l'apparato istituzionale a mettersi in moto per realizzare una delle piu' importanti riforme di quest'ultimo decennio della legge di contabilità la L. n. 196/2009, della quale da anni spiccava la necessità e se ne auspicava l'approvazione.La Spagna è nel 2003 che, come  conseguenza alle leggi di stabilità spagnole del 2001, approvava la nuova Ley Generàl Presupuestaria n. 47/2003. Complesso di leggi che avevano permesso nonché senz’altro favorito una finanza sana nel suddetto periodo che coincide con  un momento storico dove la Spagna vantava il quarto anno consecutivo, il 2003, il bilancio in pareggio con una crescita del 3 per 100 del Pil, per  raggiungere nel 2005 il record, superiore alle stime ufficiali.  Trend che si è mantenuto negli anni successivi con surpuls dell’ 1,1 per 100 del Pil superiore alle stime ufficiali. Tuttavia la situazione è notevolmente cambiata a partire dall’avvento della crisi economico-finanziaria globale. Oggi la Spagna riporta un deficit pari all’11,2 per 100 del Pil e un debito pubblico che è passato dal 39,7 per 100 di fine 2008  al 53,2 per 100 del PIB del 2009[9]. La Spagna rischia di seguire i passi della Grecia e si trova costretta a “stringere la cintura”. Il premier José Luis Rodriguez Zapatero ha annunciato di fronte al parlamento le misure di austerity messe a punto dal governo per ridurre il deficit pubblico. Fra le misure previste, la riduzione degli stipendi dei funzionari pubblici del 5 per cento, il congelamento degli stessi salari dall’anno prossimo e il blocco della rivalutazione delle pensioni. Il Presidente Zapatero ha dichiarato: “Sono misure che secondo il governo sono imprescindibili per poter rispettare l’impegno di riduzione del deficit, per rafforzare la fiducia nell’economia spagnola e per contribuire alla stabilità finanziaria della zona euro. Tutto questo presuppone una riduzione delle spese di 15 miliardi di euro per il 2010 e il 2011”. E' evidente pertanto che, oggi piu’ che mai, le politiche finanziarie di bilancio, cui effetti si sprigionano sull’economia reale di ciascun paese, costituiscono  strumento fondamentale  in mano agli odierni Governi per poter interferire sugli effetti perniciosi della tanto temuta crisi. L'inasprimento delle restrizioni di bilancio garantirebbe sicuramente stimoli ai Governi a redigere programmi di spesa meno costosi ,  una gestione di quelli esistenti  maggiormente efficiente e un prelievo fiscale effettivo. Dr.ssa Valeria Marrocco.Specializzata in finanza pubblica, è dottore di ricerca in Diritto pubblico dell'economia, dell'impresa e processo tributario conseguito presso l'Università di Pisa e dottore di ricerca in Derecho financiero y tributario presso la Universidad la Complutense di Madrid. Collabora presso l'Università di Pisa e la Universidad complutense  di Madrid. E' impiegata presso l'azienda universitaria ospedaliera pisana. [1]     “Le procedure di bilancio in una prospettiva comparata”, atti del convegno di Teramo 28/29 maggio 2004 a cura di Maria Luisa Bassi, editoriale scientifica, 2006, pag. VIII [2]     G. DELLA CANANEA, “Dalla contabilità di Stato alle finanze pubbliche: la prospettiva europea”, Riv. It. Dir. Pubbl. Comun., 2004, pag. 1143 ss.[3]     Il Patto di Stabilità e Crescita è composto oltre che dalla Risoluzione del Consiglio Europeo anche da due Regolamenti del Consiglio; il Regolamento n. 1466/97 del 7 luglio del 1997, per la sorveglianza delle posizioni di bilancio degli Stati membri e il coordinamento delle loro politiche economiche, e il Regolamento n. 1467/97 del 7 luglio del 1997sulle modalità di attuazione della procedura per disavanzo eccessivo quando uno Stato membro supera il valore di riferimento, vale a dire un disavanzo superiore al 3% del prodotto interno lordo (pubblicati entrambi nel DOCE, n. L 209, 2 Agosto 1997).[4]     Martínez Lago, M. A. “Algunas notas sobre la reforma de las leyes de estabilidad presupuestaria”, Quincena Fiscal, núm. 20, 2005, pags. 9 e ss.[5]     MARTINEZ LAGO, Temas de derecho Presupuestario Hacienda Pública, Estabilidad y Presupuestos, Colex, Madrid, 2002, pág. 41[6]     MORA LORENTE, Limitaciones derivadas de la estabilidad presupuestaria en el recurso autonómico a las operaciones de crédito: incidencias en el principio de autonomía financiera, Rev. de información fiscal, Valladolid, enero-febrero de 2005, pág. 31. [7]     GONZÁLEZ-PÁRAMO: Costes y beneficios de la disciplina fiscal:la ley de estabilidad presupuestaria en perspectiva, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2001, pág. 9.[8]     Nella exposición de motivos della legge di stabilità si evince che “Il Patto di Stabilità e Crescita accordato nel Consiglio di Amsterdam del giugno 1997, limita l’utilizzazione del deficit pubblico come strumento di politica economica nell’Unione Economica e Monetaria Europea. In virtù di detto patto, gli Stati membri si compromettono a perseguire l’obiettivo a medio termine di situazioni di bilancio vicine all’equilibrio o in avanzo, di modo che, quando gli stabilizzatori automatici operano, il deficit si mantiene sempre al di sotto del 3%. Gli Stati membri si impegnano, altresì, a presentare annualmente Programmi di Stabilità o Convergenza con cui adottano le misure necessarie per raggiungere l’obiettivo”.  [9]     BANCO DE ESPAÑA, INFORME DE ESTABILIDAD FINANCIERA http://www.bde.es/webbde/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/InformesEstabilidadFinancera/10/Arch/Fich/ief_2010.pdf, Formato pdf, consultato in data 11.06.2010